国资报告│谁说PPP落地缓慢？这家企业成绩亮眼！
PPP作为政府和社会资本间形成的一种新型合作模式，已在全球范围卷起一场资本盛宴。因其天然具有破解财政困局、拓宽融资渠道等独特魅力，有望撬动万亿市场。
如今，PPP在中国业已蔚然成风。截至2016年2月29日，纳入PPP综合信息平台的全国7110个PPP项目，投资总额已达8.3万亿元。仅交通运输和市政工程两大领域，投资总额已近4.45万亿。
然而，巨大投资需求的背后却隐藏着颇为尴尬的事实：纸上的PPP项目始终落地难、进展慢。究其原因，“投资额度大、投资周期长、项目风险高”成为导致多数民营资本望而却步的关键。因PPP项目鲜明的公共属性，使得国有资本的拉动作用日益放大。
在交通基建领域，以“建交两铁”（中国建筑、中国交建、中国中铁、中国铁建）为代表的四大基建类央企，已不同程度地开启了PPP投资之旅。其中，中国交通建设股份有限公司（简称中国交建）作为2007年率先尝试PPP模式的基建类央企，已经赶在了其他兄弟央企前，即将跨入PPP投资的第十个年头。
160余个投资项目，约7500亿元投资合同总额，80%以上采用PPP模式……2015年底，中国交建投资账面上呈现出一连串与PPP相关的数字。
在PPP整体缓慢落地之际，中国交建为何能够抢占如此庞大的市场份额？政策法规等仍有待完善的条件下，中国交建投资PPP的底气究竟来自于何处？面对高投资带来的巨大资金需求，中国交建如何实现PPP投资模式的持续性推动？通过对中国交建千亿PPP投资路径展开梳理、调查，答案终将随之浮出视线。
当时，贵都高速公路项目预计投资金额为70-80亿元，而中国交建营业利润也不过百亿元。几番掂量之后，中国交建决策者们心里暗暗打鼓：“到底做不做？怎么做？”因为在当时，中国交建在项目投资上，是一片空白，从人才、体制和机制上都还停留在工程承包商阶段。
随着2011年，贵州省首个经营性PPP项目——贵都高速公路项目竣工并正式通车，车流量稳步增长，中国交建首笔PPP投资项目可谓是初战告捷，当时投资的种种疑虑被彻底打消。回顾贵都项目的成功，主要得益于中国交建与贵州省政府在贵都高速项目上的创新性探索。
对于从未涉及投资业务的中国交建而言，大手笔挺进PPP投资领域，究竟是企业的一次“无心插柳”，还是暗合了企业转型升级的发展逻辑？分析其所处的内外部环境，不难看出，中国交建这一步的迈出实属必然。
从企业自身发展来看，2005年，自中国工程承包界的水、陆两大巨头——中国港湾建设(集团)总公司(以下简称中国港湾)和中国路桥(集团)总公司(以下简称中国路桥)基础上组建起来的中国交建，成为中国最大的港口建设和设计公司，中国最大及全球第三大疏浚公司，也是全球最大的集装箱起重机械制造商。
2006年，重组整合之后的中国交建成功赴港上市，成为了中国首家特大型国有交通基建企业实现整体上市。上市之后的中国交建，已经日益呈现出基建领域的总承包实力。
就外部环境而言，中国交建初次试水PPP，赶上了PPP投资的一轮新机遇。
早在改革开放之初，作为西方市场经济的舶来品，PPP就已开始流行。以1980年为标志的探索初期，大量境外资本尝试性地进入公用事业和基础设施领域。
有了境外资本示范在先，1994年到2002年的八年间，在国家计委(现“发改委”)有组织地推进中，掀起PPP投资的第一波高潮。作为PPP试点推广项目之一的地铁4号线项目，正是政府在这一背景下的大胆尝试。然而，在市场经济体制还未充分“松绑”的条件下，注定这些项目的试点难以起到全国范围内的示范效应。
很快，在2002年党的十六大上，首次提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，接下来，2004年建设部(现“住建部”)出台《市政公用事业特许经营管理办法》，可以说在政策东风下，中国PPP投资迎来了又一次小高潮。直至2008年，4万亿经济刺激政策出台前夕，外企、民企、国企等社会资本纷纷加入到这场PPP投资热潮中。
恰巧，中国交建第一个落户贵州的PPP项目正式在这一背景下诞生。紧抓PPP的投资大势，赵喜安认为“别人没看到的商机，中国交建看到了。”
既然铁定了心要吃第一口螃蟹，中国交建在PPP投资项目上的开始寻找与政府合作的突破口。
从PPP的内核来看，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。其最突出的特点就在于化解政府债务风险。
对于贵州省这一西部省份而言，以“交通先行”破解区域经济发展难题显得尤为迫切。然而，修路的资金仅依靠政府财政，恐怕有些不切实际。
2007年，当贵州省政府第一次找来中国交建谈PPP合作时，之后合作的“波折”或许谁都未曾料到。
“公司长期在贵州做设计和施工，如果用BOT（建设-运营-移交）+EPC（设计施工总承包）的模式来修建这部分的基础设施行不行？”当政府和企业有了合作意愿，中国交建相关负责人给贵州省政府提出了这一“前卫”建议。当时，国内还未有EPC先例，国家政策中更是没有鼓励实施BOT+EPC等投资模式的条文。
彼时，基础设施领域的PPP投资仍以BOT为主流模式，而这一模式最大的弊端在于整个工程的投资、施工、管理、运营呈现条块分割状态，政府将不同业务分包给不同的企业主体，这势必带来“效率、成本”的双重损失。
交通要发展，思维当然要解放。贵州省政府面对捉襟见肘的财政预算，最终决定放手一搏 。“当时，我们修改了招标、投标的一个条款：当投资人具备设计施工资质和能力的时候可以自行施工和自行设计。因此我们首创了BOT+EPC这一模式。”作为贵都高速路的一位参与者，贵州省交通运输厅党委委员、总规划师邱祯国对《国资报告》记者表示。
在BOT+EPC的模式下，中国交建在基建投资领域的“全产业链”优势得以凸显。赵喜安打比方说：“我们企业自己有规划、设计、建设、运营，还有装备制造等，但是如果涉足其他市场领域，我们的产业链则是分散的。所以，只有在一体化的投资项目上，才能把我们的优势发挥到极致。”
通过PPP合作，政府以“小成本”换来了区域经济的“大发展”。而对于中国交建而言，2011年建成通车的贵匀高速公路，能够为企业带来长达30年稳定的经济收益。
尝到PPP的甜头后，贵州省政府筹划着与中国交建更深层次的PPP合作。
2008年，贵州省委省政府提出十年时间实现“县县通高速公路”。完成高达4100亿元的投资总额，以及5128公里的通车总里程，这在很多人眼中成为不可能的事。与之前仅修建一条高速路有所不同，中国交建如果想要参与这一宏伟构想中，没有模式的创新肯定行不通。
这种创新和核心就在于政企平等协商，合理配置资源，实现社会、政府、企业等多方共赢。谈起贵州高速公路投资模式创新的必要性，赵喜安在接受《国资报告》记者采访时表示：“县县通高速项目肯定不能像以往的使用者付费这种模式，一些项目社会效益显著，而经济效益不明显，政府如果没有政策活水，很难引起社会投资热情，只有政府和企业共同把项目成本和效益账算清楚，通过财政补贴等政策满足投资人合理收益，政企共担项目风险，才能最大程度整合双方资源，共同为社会提供优质的公共服务。”
因此，在高速公路等准经营性PPP项目中，中国交建开创的贵州模式就是在PPP+EPC+政府可行性缺口补贴的基础上，再进行+建设期补贴、运营期前N年补贴、运营期全周期补贴，+交通量保底，+配套土地收益等多种排列组合。
PPP投资的贵州模式，为中国交建开启了更为广阔的投资市场。随着西南省份PPP项目相继落地，中国交建的投资结构组合就更具多样性。
2014年3月，云南省政府与中国交建共同签署《高速公路合作投资建设协议》，决定采用“整体打包”方式推进云南交通设施建设，建设嵩明（小铺）至昆明、宣威至曲靖、蒙自至文山至砚山等三条高速公路。这三条高速公路之所以进行“整体打包”，出发点在于这三条路收益差异较大，中国交建采取了“以丰补欠、肥瘦搭配”的整体投资运作模式，减少了政府财政支出压力，通过以一次投入解决了三条高速的政府投资建设难题。
如何避免出现香饽饽抢着修，硬骨头无人理？最终，在政府与企业的双方协商下，云南项目采用“BOT+EPC+政府补贴+交通量保底”模式。将三条路捆绑搭配，中国交建银团融资打包解决，政府给予“建设期补贴+运营期前N年交通量保底”。
回顾中国交建PPP项目模式演变路径，其之所以能够实现持续落地，无非是实现了“量体裁衣、个性化定制”。赵喜安在总结项目经验时经常谈到:“投资人应根据项目条件及自身状况，设置边界条件，合理设计模式，中国交建和地方政府的合作，提供的是一种“菜单式”的服务，并没有僵化思想固化模式，而是根据实际情况不断创新，不断拓展“＋”的内涵，使得每一个项目都有自己的特点。”
从2007年PPP投资初次试水，到2015年实现PPP投资的集聚效应，中国交建8年时间里完成了“承包商”向“投资商”的角色转型。其间，中国交建再次经历的内外部环境变迁，无疑加速了企业PPP投资布局。
就中国交建内部而言，转型最大驱动力来自于行业竞争环境的加剧恶化。中国交建董事长刘起涛作为集团顶层设计的总规划师，对企业内外交困的局面感受尤为强烈:“2006年实现上公司赴港上市，让一个传统国企实现脱胎换骨。但8年来改革红利边际效益递减，固有问题却在逐渐积累，其他建筑企业也完成了在资本市场的‘常规一跃’，我们先发优势衰减。”
因此，2013年，中国交建明确提出了以打造全球知名的工程承包商、城市综合体开发运营商、特色房地产商、基础设施综合投资商、海洋重工与港口机械制造集成商为内容的“五商中交”战略，以求整合、提升产业价值链。其中，城市综合开发运营商和交通基础设施投资商的明确定位，直接扣题PPP。
同年，政府治理体系的进一步完善，为全社会PPP投资热潮注入全新动力。党的十八届三中全会提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，开启了推广运用PPP的新时代。2014年年初，PPP模式首次出现于财政预算报告中，从此进入发展的快车道。
有既定战略作为支撑，加之政府投资思维的开放，中国交建在一片PPP蓝海中，没有理由放慢投资步伐。但是，一个无法忽视的现实是：能在上一轮大规模建设中留下来的政府性和公益性项目，不大可能都是“香饽饽”，更不可能有大的获利空间。对于中国交建而言，如何降低投融资成本、减轻企业负债压力，成为其良性发展的症结。
目前，中国交建约7500亿PPP投资项目中，已经累计完成投资金额3000亿元，而随着大量项目的开工建设，持续性的资金压力短期内还将加剧。目前，除了向银行寻求资金支持外，中国交建近年来多次通过配发A股及H股、非公开发行优先股等融资渠道，在很大程度上缓解了债务压力。但面对巨大的资金缺口，中国交建创新投融资渠道的紧迫性持续增强。
为破解资金困局，中国交建在资产证券化方面做起了文章。“既然投资，就是想办法把资本变成资产，再把资产变成资本，然后在进行资本循环，这才能称为投资的闭环。而这一循环越快，证明投资效率越高。”赵喜安对《国资报告》记者表示。在他看来，央企还处在一种把资本变成资产的阶段，还未形成循环。实现资产证券化的创新，才是投资的新阶段。
作为中国交建加速资产证券化的一大平台，中交投资基金管理有限公司（简称中交基金）于2014年9月正式开业。中交基金的介入，使融资从债券变为了股权，项目运作引进股权，后期只需给投资者分红，从而降低了中国交建资产负债率。
对此，赵喜安表示：“加速资产证券化，对于中国交建下个阶段推动PPP模式具有重要作用，比如使用者付费项目，同时也属于经营性资产，可以将资产转交出去，从而得到相应的回报，其他投资者再去经营，这也是PPP的一个新阶段。”
践行PPP，其归根结底还是企业的一种市场化行为。中国交建在投资体制转变中所面临的体制困境，其他国有企业也多少面临同样的“成长烦恼”。踏入非传统业务领域，更深层次上推动国有企业更加契合市场需求。正如中国财政科学研究院院长刘尚希所言：“国企改革如何推进，PPP将是一个很好的切入点。对整个国有资产管理体制的而言，PPP不亚于一次市场化改革。”
3月下旬，得益于国资委新闻中心、中央企业媒体联盟联合策划组织的“走进新国企·寻找PPP样本”的主题活动，中国交建PPP投资实践揭开了神秘面纱。
历时三天，辗转北京、贵州、云南三地，来自政界、学界、企业界等的多名专家齐聚一堂，共话中国交建PPP创新性探索。多元观点在此碰撞、融合，可谓是引发了一场意料外的化学效应。其中最为鲜明的变化在于活动结束不久，中交集团就收到了发改委、财政部、交通运输部等部委PPP政策专题研讨会的邀请。其后，中交集团提交国家发改委申请PPP专项建设基金的23个项目，已有三个得到批复，项目金额达17.5亿元。这笔资金的注入，无疑缓解了PPP项目投资的燃眉之急。
在PPP之风日渐强劲之际，央企作为社会资本的中坚力量，其先锋角色不可小觑，中国交建的先期探索注定成为央企PPP创新的有力注脚。未来，PPP在撬动社会公共服务改革中的作用如何进一步放大，还需社会、政府、企业等多方携手，共同探索。
来源：国资报告
作者：王倩倩
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